五分钟博士论文:东顾的双头鹰:俄罗斯能源战略

02-14 16:06:49 新闻快递

下文节选自《乌克兰危机下俄罗斯的能源外交研究》

《石油帝国》的作者哈维·奥康诺曾经说过:“谁占有石油,谁就占有了世界,因为它可以用柴油统治海洋,用高度精炼的石油统治天空,用汽油和煤油来统治陆地。”因而,能源对于俄罗斯来说有着无法估量的重要意义。

特别是在 21 世纪的今天,一方面,能源出口给资源国带来无法想象的巨大利润;另一方面,作为国家总体外交战略的重要组成部分,能源本身也成为了一种成效显著的地缘政治资本。

自冷战结束以来,在俄罗斯与西方经历最严重的冲突之后,对于最可能的解决方案的争论似乎是忽略乌克兰作为俄罗斯天然气通往欧洲的过境国家的角色。相反,对于乌克兰来说,这种争论通常被定义为一个根本性的政治问题——是选择以俄罗斯为中心的政策还是以欧洲为中心的政策。

无论是纵观历史,还是在今天这个时代,乌克兰对于俄罗斯都有着特殊而重要的意义。鉴于在俄罗斯与西方之间的定位,乌克兰具有独特的战略地位。乌克兰被第聂伯河作为边界一分为二:亲俄罗斯的东部和亲欧洲的西部。

目前,这种国内的分化是造成俄罗斯与欧美之间冲突的焦点。为了维持对俄罗斯地缘政治压力的战略,美国和欧盟需要将乌克兰拖进他们的阵营。相反,俄罗斯必须尽其所能帮助乌克兰缓解来自欧盟和北约的战略压力以至于俄罗斯不会失去其北约前沿的平衡。

乌克兰危机正是在这样的背景下发生的,从国内政变演变成了具有全球影响力的国际事件。在过去的一年里,乌克兰危机已经成为国际关系领域的一个热点话题。乌克兰危机引发了俄罗斯对克里米亚的吞并,使得俄、美、欧关系恶化,将俄罗斯与西方的关系推到了冰点。以美国和欧洲为首的对俄罗斯的国际制裁已经阻碍了俄罗斯经济的发展。

在此情况下,俄罗斯开始调整自己的能源外交策略,即从传统上主要面向西方的活动重心转向经济飞速发展的东方。

俄罗斯幅员辽阔,地跨欧亚,拥有丰富的能源资源。其储量庞大的油气资源及其生产、出口能力不仅是俄罗斯复兴经济的重要支柱,也使其在当今国际能源格局中占据了重要位置。

众所周知,俄罗斯拥有世界上 13%的石油储量、30%的天然气储量、20%的煤炭储量和 14%的铀矿储量,这在世界各国中是绝无仅有的。一直以来,能源输出都是俄罗斯经济发展的支柱,并且俄罗斯与欧洲国家在能源领域长期以来形成了相互依赖的关系。巨大的能源需求市场,比较完善的管道供应设施,使得俄欧之间的能源供求关系稳定而成熟。

苏联时期,在回应美国对其推行的“遏制”政策的同时,苏联的对外能源战略也刻上了深深的冷战印记。苏联一方面利用油气资源离间美国与其西欧盟国之间的关系,在西欧推行“能源一体化”以突破美国的经济制裁。同时,苏联以低于国际石油市场的价格,向自己的盟友—东欧经互会国家提供石油,并采取卢布结算的方式。

苏联解体后,随之而来的经济危机导致俄罗斯国内生产总值大幅下降,能源生产水平也随之下降。因此,积极开展双边和多边的国际能源合作成为俄罗斯对外能源活动的首要任务。叶利钦时代,俄罗斯联邦政府分别于 1992 年和 1995 年制定了《新经济条件下的能源政策基本构想》、《2010 年前俄罗斯联邦能源战略基本方向》以及《俄罗斯能源战略基本原则》3 个重要文件,正式确定了叶利钦时代的俄罗斯能源外交战略。

其中《2010 年前俄罗斯联邦能源战略基本方向》具有较为重要的意义,它为以后不同时期内俄罗斯制定的能源战略提供了指导性建议。叶利钦时代俄罗斯对外能源外交战略强调在遵循国际机制的前提下,积极拓展海外能源市场,尤其是在独联体组织构架下发展双边能源合作。

进入到普京总统执政时期,俄罗斯借助国际油价不断上涨的有利时机,以主要能源出口国的地位和优越的地缘战略位置以及对能源外交的娴熟的运筹,不仅推动了经济的复苏和发展,增强了综合国力和民族凝聚力,而且凭借能源外交的外溢效应谋取了十分广泛的地缘政治利益,提升了本国的国际地位。

但是,2013 年底爆发的乌克兰危机使得俄、欧双方的关系变得紧张而脆弱。俄罗斯开始着手调整自己的能源外交战略。乌克兰危机的爆发使得俄罗斯与欧洲国家以及美国的关系恶化,引发了以美国为首的西方国家对俄罗斯的多次制裁,这对于刚刚走出低谷,致力于发展的俄罗斯经济而言是一个沉重的打击。

乌克兰危机始于 2013 年 11 月 21 日。当时,乌克兰总统亚努科维奇暂停了与欧盟签署的联合协议以争取俄罗斯的支持,这激起了反对派在乌克兰首都基辅的独立广场举行大规模的抗议活动。在乌克兰政府下令驱逐抗议者之后,示威活动急剧升级,并蔓延至乌克兰其他城市,并直指亚努科维奇,要求他下台。

2014 年2 月 21 日,在欧盟和俄罗斯代表的调解下,亚努科维奇和反对派领袖签署了“乌克兰危机调解协议”。然而,反对派在签署的当天就使用武力夺取了政权,亚努科维奇总统出逃到了俄罗斯的哈尔科夫。第二天,乌克兰议会任命议长图尔奇诺夫作为乌克兰代总统。

基辅发生的政变引发了乌克兰其他地方的动荡。在俄罗斯少数民族居住的地区,特别是在俄罗斯人占据多数的克里米亚自治共和国、爆发了对乌新政权的抗议。2014 年 3 月 2 日,为了表达对克里米亚的支持,普京派遣俄军队进入克里米亚地区。

3 月 16 日,克里米亚自治共和国举行全民公决来决定其归属权。投票结果显示,克里米亚自治共和国 96.77%的选民和塞瓦斯托波尔市 95.6%的选民支持克里米亚脱离乌克兰,加入俄罗斯。

3 月 18 日,普京同克里米亚和塞瓦斯托波尔代表签署了条约,允许克里米亚和塞瓦斯托波尔以联邦主体身份加入俄罗斯联邦。3 月 21 日,俄罗斯总统普京签署已获上下两院批准的法案,完成了克里米亚与塞瓦斯托波尔加入俄罗斯的所有法律程序。

此后,在三个亲俄罗斯的地区——乌克兰东部的顿涅茨克、卢甘斯克、哈尔科夫,亲俄罗斯的抗议者与乌克兰政府军之间爆发了武装冲突。乌克兰东部冲突的严重性,以及乌克兰的紧张局势,使得俄罗斯同乌克兰及美欧国家的关系完全恶化。俄罗斯和北约都加强了在乌克兰周边的军事力量,分别部署军队,并举行军事演习。

2014 年 9 月 5 日,乌克兰、俄罗斯、欧洲安全与合作组织以及乌克兰东部反政府武装力量的代表在白俄罗斯的首都明斯克达成了停火协议。但停火协议并未得到各方的遵守,武装冲突依然持续,俄、乌、欧的关系也未得到改善。

至今依然没有平息

克里米亚“脱乌入俄”后,美国和欧盟国家对俄罗斯采取了一系列制裁措施。而俄罗斯随即强硬地采取了一系列反制裁的措施。

从 2014 年 3 月到 2015 年 2 月,美国和欧盟等国家对俄罗斯实施了 6 轮制裁。前三轮制裁主要针对涉及克里米亚“脱乌入俄”的俄罗斯官员与机构。 应该说前三轮制裁对俄罗斯并没有产生实质性的影响。为了进一步迫使俄罗斯屈服,2014 年 7 月 31 日和 9 月 5 日,欧盟常任理事会的成员国实施了另一个两轮制裁,制裁措施涉及到了俄罗斯的能源、金融、国防领域。

在能源领域,欧盟和美国企业被禁止与俄罗斯能源公司开展合作项目,而俄罗斯的三大石油公司,俄罗斯石油公司、俄罗斯天然气工业股份公司和俄罗斯石油运输公司则被禁止在欧洲资本市场进行 30 天以上的融资。

在金融领域,欧盟公布了受到制裁的五家俄罗斯国有银行,其中包括俄罗斯联邦储蓄银行、俄罗斯外贸银行、俄罗斯天然气工业银行、俄罗斯发展银行和俄罗斯农业银行。欧盟将这 5 家银行的债券、股票和其他金融产品的最高期限缩短为 30 天,同时,禁止欧洲银行向受制裁的俄罗斯企业提供贷款。

2014 年 12 月,美国和欧盟还发起了对俄罗斯的新一轮制裁。总之,美国和欧盟等国家对俄罗斯的后三轮制裁全都指向了涉及俄罗斯经济发展命脉的领域,即能源、金融和国防工业,对俄罗斯的经济发展产生了严重的影响。

面对不断增强的制裁,俄罗斯也采取了报复性的措施。在美国和欧盟制裁的开始阶段,俄罗斯提高了乌克兰天然气的价格以向乌克兰施加压力,减少了出口到波兰、斯洛文尼亚和罗马尼亚的天然气出口。关于农产品进口方面,2014 年 8月,俄罗斯禁止从参与制裁活动的国家进口肉类、水果、蔬菜和乳制品,包括美国、加拿大、澳大利亚、挪威和欧盟。乌克兰航空公司部分中转航班被禁止飞越俄领空。

此外,俄罗斯还警告说,它可能禁止参与制裁它的国家的航空公司的航班飞越其领空。在 2014 年 12 月 1 日访问土耳其时,俄罗斯总统普京宣布,放弃建设经黑海通往欧洲的“南溪”天然气管道。

制裁对俄罗斯的经济,尤其是能源经济造成了极大的负面影响。从 2014 年初到 2015 年初,卢布汇率下跌近了 50%。俄罗斯国内的通货膨胀率高达 11.4%。与俄罗斯石油和天然气相关的国家财政收入占俄总财政收入的 50%。而美国和欧洲国家专门瞄准了俄罗斯主要的财政收入依赖于石油和天然气出口,制裁措施集中对准能源领域。

此外,由于受到石油市场供大于求,以及美国和欧佩克组织的操纵,国际石油价格已经从 2014 年的 115 美元/桶下降到了目前的大约 40 美元/桶。这严重影响到了主要依赖石油出口的俄罗斯经济增长。

因为对俄罗斯能源、金融和国防部门的制裁造成了巨大的资本外流和外汇储备的直线下降。2015 年,俄罗斯的外汇储备已经下降到 3600 亿美元。2014 年,俄罗斯的资本外流达到近 1300 亿美元,并且当时俄罗斯银行预测,2015 年资本外流约为 1200亿美元。俄罗斯的经济因此遭受了严重的影响。

苏联解体后,俄罗斯的外交经历了从初期的全面倒向西方,到东西方兼顾的“双头鹰”政策,再到普京总统提出的战略重心东移的转变,背后的主要驱动力就是亚太地区在世界政治、经济和安全中的地位不断提升,以及以美国和欧盟为主的西方国家对俄罗斯西面生存空间的不断挤压。因此,无论在政治、经济,还是安全上,俄罗斯对亚太的战略关切与日俱增。

经济发展是俄战略东移的主要目标。进入到二十一世纪,在高油价、高投资的带动下,俄经济迅猛发展,居民收入迅速提高,但同时其经济发展过度依赖能源出口的弊端愈加突出。

对此,普京在 2012 年的“新经济政策”纲领中提出的首要目标就是实现经济多元化,改变俄在国际经济体系中的地位。他强调,实现这一目标不能靠保护措施,而是要更加积极地参与国际经济体系。近年来,亚太地区的经济始终保持快速增长,可以为俄提供经济转型所需要的市场、资本、技术和人力资源等各种要素。

远东是俄罗斯经济发展的重点。俄远东地区土地辽阔,能源、森林、矿产、水力等自然资源均极为丰富。北太平洋沿岸纬度虽高,但有众多常年不冻的天然良港。相比人口密集、资源开发殆尽的俄欧洲部分,远东地区蕴藏着无限的经济发展潜力,是俄实现“新经济政策”目标的希望所在。

但是,由于苏联时期对俄欧洲部分的过度关注,远东地区生产力分配严重失衡,经济根基薄弱,基础设施落后,产业结构单一,对外开放度低。尽管地处亚太,俄远东地区却成了蓬勃发展的亚太经济及地区合作的“局外者”。有鉴于此,融入亚太、搭上亚太经济发展快车对俄经济发展至关重要。

第一,国家政策不统一,能源相关法律法规不健全。俄罗斯地方政府在贯彻落实俄联邦中央政府的政策措施时常出现偏差。这是由于地方政府要的地方利益,在执行政策时就会出现与联邦中央政府思想不统一的情况。另外,在能源领域的相关法律不完善,法律制度较为混乱。许多条款相互矛盾,政策不连续。俄罗斯的税法和出口条例几乎每个月都有变动,缺乏有效

保护投资者的法律措施。

第二,税收制度苛刻。俄罗斯税收增长太快影响了石油产量的增长。目前,俄罗斯开始实施新的有关能源开采的税收政策,改变了资源出口关税的衡量尺度,大幅提高了资源开发税。

第三,远东地区基础设施不完善,运输体系不健全。俄罗斯远东地区虽自然资源丰富,但基础设施不完善,设备陈旧老化,生产能力不足,生产效率低下等问题严重。按照国际标准,石油管道的正常运营时间一般为 33 年,而俄罗斯目前已有 73%的石油管道运营时间超过 20 年,其中 41%已经超过了 30 年。

俄罗斯 80%的干线管道使用聚酯膜防腐法,其有效期为 12 年至 14 年,目前绝大多数管道处于非安全期,保护膜失效,管道生锈现象日益严重,这直接造成石油泄漏的发生。由于管道老化失修,俄罗斯平均每两年就会发生 1000 吨以上石油泄漏事故,小型的事故平均每两三个月就会发生。

第一,亚太地区存在的大国博弈和历史遗留问题争端成为俄新的安全隐患。东亚各国无论是在经济体制、政治制度、还是意识形态上都存在着巨大的差异。从经济角度来看,这里既有经济发达国家日本和韩国,又有世界上最大的发展中国家中国,还有经济发展滞后的朝鲜。因此各国的能源部门制定的政策很难协调一致。

从政治角度来看,二战结束后,东亚地区一直是冷战的前沿阵地。苏联解体标志着冷战结束,但是在这一地区冷战思维和政治考量依然存在。

另外,东亚地区是二战遗留问题最多的地区。

第二,美国因素的影响。作为世界上公认的实力最大的国家,美国的影响力遍及全球。而东北亚地区历来是美国的传统势力范围,美日、美韩至今仍保持着紧密的同盟关系。美国是全球最大的石油消费国也是全球最大的石油生产投资国。

能源专家戈达特·巴格特指出“美国经济与欧洲、日本和其他亚洲国家的经济之间极强的相互依赖性意味着美国国家能源安全不仅取决于美国市场供应不充分,还取决于美国主要贸易伙伴们的市场供应充不充分”。

因此,美国对俄罗斯的能源外交活动转向东方而怀有戒备心理。此外,美国在亚太地区实施的亚太再平衡战略表明,美国希望能操控亚太地区的秩序。拥有能源资源的俄罗斯将能源外交活动重心东移后,美国不会允许在西面受到打压的俄罗斯在东方重新崛起。

因此,俄罗斯在东北亚开展能源外交,美国因素成为其不可逃避的因素之一。

罗斯能源外交活动东移取得了一定的效果。在 2014 年之前的近 20 年,中俄两国虽然在能源领域签订了大量的协议、备忘录、合同等,但是落实过程非常缓慢。

在美国欧盟主导的对俄制裁不断扩大和加深、危机俄罗斯能源支柱产业的背景下,中俄首脑共同见证的两国政府《中俄东线天然气合作项目备忘录》、中国石油与俄罗斯天然气工业股份有限公司有限期 30 年的《中俄东线供气购销合同》于 2014 年 5 月在上海签订。中俄能源协议大单结束了两国长达近 20 年的漫长谈判,开启两国大规模能源合作的新时代。

但是,俄罗斯在亚太地区的能源外交面临着障碍重重:亚太地区不稳定,远东地区基础设施缺乏;美国的影响与压力;同时,在俄的西面与欧洲成熟的伙伴关系是俄罗斯不能轻易放弃的。

众所周知,俄罗斯虽然横跨亚欧大陆,但是东西发展极其不平衡。几百年来,俄罗斯的人口、政治、经济、文化重心都落在了以莫斯科和圣彼得堡为中心的欧洲部分。因而毋庸置疑,欧盟是俄罗斯能源出口的主要消费国对象。

由于拥有欧盟最大的能源供应者的地位,俄罗斯不时以能源为武器,提醒美国与欧盟不要过分压缩其战略缓冲空间。但是乌克兰事件表明,美国和欧盟,特别是美国的国际政治战略不但要压缩而且要彻底消灭俄罗斯的战略缓冲空间。

俄罗斯已经认识到这一点,俄罗斯过去和欧盟的能源合作及贸易关系最为密切,除了双方的政治合作愿望以外,还有市场因素——相较于向亚洲国家出口能源商品,向欧盟出口具有较低的比较成本。因为向亚洲国家出口能源商品,距离漫长、地形和地质条件复杂、生态环境成本高、已有的疏松设施极其薄弱,基础设施建设周期较长;如果向南亚地区出口,还涉及政治不稳定或极不稳定、安全系数低的国家或地区。

这些可预见的巨大成本以及难以估计的风险成本,使俄罗斯过去没有将亚洲市场作为优先发展或者开拓目标的经济考量。

最后

国际关系理论大师,美国学者汉斯摩根索说过只要世界在政治上还是由国家构成的,那么国际政治中实际上最后的语言就只能是国家利益。乌克兰危机对俄罗斯能源外交的影响在于,国家安全的政治利益最终要主导经济收益和生态环境保护利益。一个大国无论在考虑能源出口市场还是进口来源的多元化时,不仅需要从市场经济的角度进行考虑,更需要从国际政治视角予以考量。大国的能源外交必然体现国际政治及国际政治关系。对于第一能源消费大国、第一能源进口大国的中国而言,认识到这一点非常重要。

致读者:

学史并不能有助于帮助我们在现实生活中获得更好的待遇,因为我们知晓的一切不过是人类安然逝去的过去而已,现我们并不能知晓如何获得现世的安稳以及未来无限的可能。

只有当我们知晓过去曾经犯下的错误,我们才能在茫茫无垠的时间与世界中找到我们的道路,学史之目的不在于创造未来,而是避免过去。

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